UNIVERSIDAD
MAYOR DE SAN
ANDRÉS
FACULTAD DE
CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
CARRERA DE CONTADURÍA PÚBLICA
INSTITUTO
DE
INVESTIGACIÓN
DE CIENCIAS CONTABLES, FINANCIERAS Y AUDITORIA
UNIDAD DE POSTGRADO
MAESTRÍA EN AUDITORÍA GUBERNAMENTAL Y CONTROL DE GESTIÓN
DIPLOMADO EN CONTROL DE
GESTIÓN Y AUDITORÍAS ESPECIALIZADAS
TEMA: ESTRATEGIAS PARA
DETERMINAR EL ENFOQUE DE AUDITORÍA EN PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA
Postulante : Jhenny Damaris Chalco Laredo
Docente : Pablo Aranda Manrique
La Paz, Bolivia
2019
Pag.
1.
INTRODUCCIÓN 1
2.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 2
2.1. Formulación del
Problema 2
3.
OBJETIVOS 3
3.1. Objetivo General 3 3.2. Objetivos
Específicos 3
4.
JUSTIFICACIÓN 3
4.1 Justificación
metodológica 3
4.2 Justificación
Académica 3
4.3 Justificación
Práctica 4
5.
MARCO TEÓRICO - CONCEPTUAL 5
5.1 NORMAS
GENERALES DE AUDITORÍA GUBERNAMENTAL 5
5.2 NORMAS
DE AUDITORIA DE PROYECTOS DE INVERSION PUBLICA
6
5.3 NORMAS DE AUDITORÍA
ESPECIAL 13
6
MARCO METODOLÓGICO
23
6.1. Enfoque 23
6.2. Tipo
23
6.3. Diseño 24
6.4. Método 24
6.5. Técnicas e instrumentos 24
7.
MARCO PRÁCTICO 25
7.1
RESULTADOS
32
8.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 33
9.
PROPUESTA
35
10.
REFERENCIA BIBLIOGRAFICA 36
INDICE DE
CUADROS
CUADRO
No.1 29
AUDITORIA
AL GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL DEL ALTO
GESTIONES 2011 Y 2012
CUADRO
No. 2 30
AUDITORIA
A LA ADMINISTRADORA BOLIVIANA DE
CARRETERAS
PERIODO: 2006 al 2008
CUADRO
No. 3 31
AUDITORIA
ESPECIAL: CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS
DE
CONSTRUCCION DE VIVIENDAS AGENCIA ESTATAL DE
VIVIENDA
RESUMEN
La inversión pública en las tres últimas gestiones, asciende a
un 15 % del Producto Interno Bruto, con una ejecución promedio del 80%. En este
sentido la auditoria de proyectos de inversión pública, resulta ser un
instrumento de control de mucha importancia para mejorar la gestión pública.
La norma de auditoría de proyectos de
inversión pública comprende las fases de preinversión, ejecución y operación que
consiste en evaluar mediante una auditoría de fases o etapas concluidas, que
consiste en evaluar el logro de los resultados y/o el cumplimiento de
disposiciones legales aplicables relacionadas con el objeto de auditoría. y/o
el acatamiento de la legislación y normativa aplicable.
Para la auditoría de proyectos de inversión
pública, la contraloría General del Estado ha definido los enfoques de
eficacia, eficiencia y economía y, enfoque de cumplimiento del ordenamiento
jurídico administrativo.
El planteamiento del problema de la presente
investigación, describe principalmente deficiencias en la ejecución de los
proyectos de inversión pública, determinadas mediante auditorias
gubernamentales.
En el marco teórico, se describe todas las
normas aplicables para la realización de auditorías gubernamentales a los
proyectos de inversión pública, las mismas con amplitud a utilizar las Normas
Internacionales de Auditoria en casos de vacíos técnicos.
En el marco práctico se hace un análisis de
auditorías efectuadas a proyectos de inversión pública, por la Contraloría
General de Estado a dos instituciones públicas descentralizadas cuyos
resultados se describen en el capítulo pertinente. Asimismo, se efectúa un
análisis a un informe de auditoría efectuado por la Unidad de Auditoria Interna
del sujeto de estudio en cuyas conclusiones se describen las deficiencias en la
ejecución de obras.
Finalmente se recomienda que las auditorías a obras públicas, deberían efectuarse con el enfoque de
riesgo como estrategia, para que los informes de auditoría tengan un valor
agregado los mismos que coadyuven y mejoren la calidad, minimicen costos y
optimicen el tiempo en la construcción de Obras Públicas.
En la propuesta, se describe actividades que deben
llevarse a cabo por la Contraloría General del Estado y, las unidades de
auditoria interna de las instituciones públicas descentralizadas.
1. INTRODUCCION
La auditoría de proyectos de inversión pública, es la
acumulación y examen objetivo, sistemático e independiente de evidencia con el
propósito de expresar una opinión sobre el desempeño de todo o parte de un
proyecto de inversión pública y/o de la entidad gestora del mismo.
La auditoría de proyectos de inversión pública
comprende: auditoría de proyectos de preinversión, ejecución y operación cuyas
etapas consiste en evaluar mediante una auditoría de fases o etapas concluidas,
que consiste en evaluar el logro de los resultados y/o el cumplimiento de
disposiciones legales aplicables relacionadas con el objeto de auditoría. Si
corresponde se evaluará, por ejemplo, en función de la importancia del objeto
de la auditoría, la pertinencia de opinar sobre la eficiencia y/o la economía
con que se lograron los resultados de la fase o etapa objeto del examen. La
auditoría de fases o etapas sin concluir, consiste en evaluar si los sistemas
operativos diseñados y los efectivamente implementados aseguran: el logro de
los objetivos; y/o la utilización eficiente de los recursos en el
funcionamiento del sistema; y/o el uso económico de los recursos en el
funcionamiento del sistema; y/o el acatamiento de la legislación y normativa
aplicable.
Para la auditoría de proyectos de inversión
pública se tienen definidos los siguientes enfoques:
Enfoque
de eficacia en programas, proyectos concluidos, esta se establecerá a través de
la relación entre los resultados logrados y los objetivos previstos.
Enfoque de eficiencia y economía, está relacionado con alcanzar
objetivos planeados usando la mínima cantidad de recursos requeridos, minimizar
el costo unitario de los recursos requeridos para conseguir los objetivos
establecidos.
Enfoque de cumplimiento, relacionado con el cumplimiento del
ordenamiento jurídico administrativo y otras normas legales aplicables.
De acuerdo al Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP), las fases del ciclo de los proyectos de inversión pública son:
Preinversion: incluye todos los estudios que se deben realizar
sobre un proyecto de inversión pública, desde que el mismo es identificado como
idea en los planes de desarrollo de los distintos niveles institucionales,
hasta que se toma la decisión de su ejecución o abandono. Comprende las etapas
de perfil, prefactibilidad, factibilidad y diseño final.
Ejecución: comprende desde la decisión de ejecutar el proyecto
de inversión pública y se extiende hasta que se termina su implementación y el
mismo está en condiciones de iniciar su operación. En esta fase se deben
elaborar los términos de referencia para concretar la ejecución, realizar la
programación física y financiera de la ejecución y ejecutar físicamente el
proyecto. Comprende las etapas de contratación y ejecución.
Operación del Proyecto: comprende las acciones relativas al
funcionamiento del proyecto, a efectos de que el mismo genere los beneficios
identificados y estimados durante la fase de preinversion.
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Para determinar los problemas que
enfrentan las instituciones públicas en la ejecución de la inversión pública se
ha detectado entre otros, los siguientes:
Deficiencias en la revisión y aprobación
de certificados de pago de los contratistas.
Omisiones por parte del contratante en la
revisión y aprobación de las planillas de anticipo.
Retrasos en la emisión de órdenes de
proceder a las empresas contratistas.
Operaciones relevantes del proceso de
construcción, no consideradas en los documentos normativos.
Incumplimiento de plazos en la ejecución
de las obras, atribuibles a los contratistas.
Incumplimiento de plazos en le ejecución
de obras, atribuibles al contratante.
Retrasos en la elaboración y aprobación de
contratos modificatorios
Retrasos en los desembolsos de recursos financieros
por parte de los financiadores.
Presupuesto no considerado para la
elaboración de contratos modificatorios
Inscripción de presupuesto de inversión
demasiado burocrático.
2.1. Formulación del Problema
Incumplimiento
de plazos en la construcción de obras, que generan retrasos e incremento de
costos en la inversión pública.
Pregunta de investigación
¿Sera
que, a través de auditorías a proyectos de inversión pública, mejorará la
ejecución de la inversión pública?
3. OBJETIVOS
3.1 Objetivo General
Establecer
estrategias para determinar el enfoque de auditorías de proyectos de inversión,
para mejorar la ejecución de la inversión pública.
3.2 Objetivos Específicos
Determinar
la cantidad de auditorías de Proyectos de Inversión Pública, efectuadas por la
Contraloría General del Estado en las gestiones 2016, 2017 y 2018.
Analizar
los resultados de las auditorias efectuadas a proyectos de inversión pública.
Establecer
las deficiencias comunes en la ejecución de proyectos de inversión pública.
Elaborar
una propuesta de enfoque de auditoría para obras de inversión pública.
4. JUSTIFICACIÓN
4.1 Justificación metodológica. – La
presente investigación propone establecer una estrategia que permitirá generar
nuevos conocimientos. La Contraloría General del Estado como órgano rector del
sistema de control en Bolivia, ha emitido diferentes Normas para la realización
de auditorías las mismas que deben ser cumplidas por todas las unidades de
Auditoria Interna de las instituciones públicas entre ellas las Normas para
Auditorias de Proyectos de Inversión y Normas para Auditorias Especiales. Estas
normas, así como las Normas Generales de Auditoria Gubernamental; no son
suficientes para garantizar la eficacia y eficiencia y el valor agregado que
debería tener un informe de auditoría gubernamental.
4.2 Justificación Académica. - Esta
investigación pretende proponer nuevos conocimientos en Metodología de la
investigación. La auditoría gubernamental en Bolivia debería contribuir a la
mejora de la gestión pública, permitiendo la minimización de costos y
maximización de beneficios a través de los hallazgos, conclusiones y
recomendaciones de los informes de auditoría gubernamental.
Esta
investigación pretende aplicar los nuevos conocimientos adquiridos en
Metodología de la investigación científica, así como en el diplomado
correspondiente a la Maestría de Auditoria gubernamental y Control de Gestión enfatizándose
a contar con profesionales especializados en analizar las auditorias de
proyectos de inversión pública de las diferentes organizaciones del estado.
4.3
Justificación Práctica. – El desarrollo de la presente investigación está
determinada por una justificación práctica. Los informes de auditorías de la
Contraloría General del Estado, así como los informe de las Unidades de
Auditoria Internas a proyectos de inversión pública, no han tenido mayor
relevancia para mejorar la gestión pública, limitándose en su mayoría a
determinar incumplimiento a las normas y en otros casos a determinar responsabilidades
administrativas y civiles, lo que implica que las Normas emitidas por el órgano
rector no son suficientes en cuanto a eficiencia, eficacia y valor agregado. En
este sentido la justificación del presente ayudara a resolver un problema en la
ejecución de la inversión pública.
5. MARCO TEÓRICO - CONCEPTUAL
5.1 NORMAS GENERALES DE
AUDITORÍA GUBERNAMENTAL
Estas
normas son de aplicación obligatoria en la práctica de la auditoría realizada
en toda entidad pública comprendida en los artículos 3 y 4 de la Ley N° 1178,
de Administración y Control Gubernamentales, promulgada el 20 de julio de 1990,
por los auditores gubernamentales de las siguientes organizaciones de
auditoría: - Contraloría General del Estado; - Unidades de Auditoría Interna de
las entidades públicas; y - Profesionales independientes o firmas de auditoría.
Cuando cualquiera de los miembros de las organizaciones mencionadas ejecuta
tareas de auditoría gubernamental en el sector público, se los denomina
auditores gubernamentales, para efectos de la aplicación de estas Normas.
Auditoría Es la acumulación y evaluación objetiva de evidencia para establecer
e informar sobre el grado de correspondencia entre la información examinada y
los criterios establecidos. Consideraciones básicas Los servidores públicos
deben rendir cuenta de su gestión a la sociedad. En este sentido, los
servidores públicos, los legisladores y los ciudadanos en general desean y
necesitan saber, no sólo si los recursos públicos han sido administrados
correctamente y de conformidad con el ordenamiento jurídico administrativo y
otras normas legales aplicables, sino también de la forma y resultado de su
aplicación, en términos de eficacia, eficiencia, economía y efectividad. (Contraloría
General del Estado, Normas Generales de Auditoría
Gubernamental, 2012).
El
presente documento contribuye al cumplimiento de la obligación que tienen los
servidores públicos de responder por su gestión. Incluye conceptos y áreas de
auditoría que son vitales para los objetivos de confiabilidad de la
información. Los servidores públicos y otros a los que se les ha confiado la
administración de los recursos públicos, deben: a) Emplear estos recursos con
eficacia, eficiencia, economía y efectividad. b) Cumplir con el ordenamiento
jurídico administrativo y otras normas legales aplicables, implantando sistemas
adecuados para promover y lograr su cumplimiento. c) Establecer y mantener
controles efectivos para garantizar la consecución de las metas y objetivos
correspondientes, promover la eficiencia de sus operaciones, salvaguardar los recursos
contra irregularidades, fraudes y errores, y emitir información operativa y
financiera útil, oportuna y confiable. Los informes de auditoría gubernamental
son elementos importantes de control y responsabilidad pública, y otorgan
credibilidad a la información generada por los sistemas correspondientes de las
entidades públicas, ya que reflejan objetivamente el resultado de las
evidencias acumuladas y evaluadas durante la auditoría. Las definiciones presentadas en la Ley N°
1178 y sus reglamentos deben considerarse en la interpretación y aplicación de
estas Normas. Vacíos técnicos Si durante el desarrollo de la auditoría
gubernamental surgiesen aspectos no contemplados en estas Normas, debe entonces
observarse las Normas emitidas por el Consejo Técnico Nacional de Auditoría y
Contabilidad del Colegio de Auditores de Bolivia; las Normas Internacionales de
Auditoría (NIA) emitidas por la Federación Internacional de Contadores (IFAC);
las Declaraciones sobre Normas de Auditoría (SAS) emitidas por el Instituto de
auditores Internos, versión: 1; Vigencia: 11/2012 Código: NE/CE-011 CGE /
Normas Generales de Auditoría Gubernamental 5/22 Instituto Americano de
Contadores Públicos (AICPA); las Normas de Auditoría emitidas por la
Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) o
las Normas para el Ejercicio Profesional de Auditoría Interna (NEPAI). (Contraloría
General del Estado, Normas Generales de Auditoría Gubernamental, 2012).
5.2 NORMAS DE AUDITORÍA DE
PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA
El
presente documento contiene un conjunto de normas y aclaraciones que permiten
asegurar la uniformidad y calidad de la auditoría gubernamental en Bolivia.
Estas normas son de aplicación obligatoria en la práctica de la auditoría
realizada en toda entidad pública comprendida en los artículos 3 y 4 de la Ley
N° 1178, de Administración y Control Gubernamentales, promulgada el 20 de julio
de 1990, por los auditores gubernamentales de las siguientes organizaciones de
auditoría: Contraloría General del Estado; Unidades de Auditoría Interna de las
entidades públicas; y Profesionales independientes o firmas de auditoría.
Cuando cualquiera de los miembros de las organizaciones mencionadas ejecuta
tareas de auditoría en el sector público, se los denomina auditores
gubernamentales, para efectos de la aplicación de estas Normas. Auditoría Es la
acumulación y evaluación objetiva de evidencia para establecer e informar sobre
el grado de correspondencia entre la información examinada y los criterios
establecidos. Los servidores públicos deben rendir cuenta de su gestión a la sociedad.
En este sentido, los servidores públicos, los legisladores y los ciudadanos en
general desean y necesitan saber, no sólo si los recursos públicos han sido
administrados correctamente y de conformidad con el ordenamiento jurídico
administrativo y otras normas legales aplicables, sino también de la forma y
resultado de su aplicación, en términos de eficacia, eficiencia, economía y
efectividad. El presente documento contribuye al cumplimiento de la obligación
que tienen los servidores públicos de responder por su gestión. Incluye
conceptos y áreas de auditoría que son vitales para los objetivos de
confiabilidad de la información. (Contraloría General del Estado, 2012).
Los
servidores públicos y otros a los que se les ha confiado la administración de
los recursos públicos, deben: a) Emplear estos recursos con eficacia,
eficiencia, economía y efectividad. b) Cumplir con el ordenamiento jurídico
administrativo y otras normas legales aplicables, implantando sistemas
adecuados para promover y lograr su cumplimiento. c) Establecer y mantener
controles efectivos para garantizar la consecución de las metas y objetivos
correspondientes, promover la eficiencia de sus operaciones, salvaguardar los
recursos contra irregularidades, fraudes y errores, y emitir información
operativa y financiera útil, oportuna y confiable. Los informes de auditoría
gubernamental son importantes elementos de control y responsabilidad pública y
otorgan credibilidad a la información generada por los sistemas
correspondientes de las entidades públicas, ya que reflejan objetivamente el
resultado de las evidencias acumuladas y evaluadas durante la auditoría.
Definiciones Las definiciones presentadas en la Ley N° 1178 y sus reglamentos
deben considerarse en la interpretación y aplicación de estas Normas. Vacíos
técnicos Si durante el desarrollo de la auditoría gubernamental surgiesen
aspectos no contemplados en esta Norma, deberá efectuarse una consulta escrita
al Órgano Rector del Sistema de Control Gubernamental.
Aunque
no constituye norma de auditoría, es importante aplicar políticas y
procedimientos idóneos para la adjudicación y contratación de servicios de
auditoría y supervisar que las mismas se realicen de acuerdo a las condiciones
pactadas conforme establece el Reglamento emitido por la Contraloría General
del Estado.
El
registro de firmas y profesionales independientes de auditoría externa Para
prestar servicios de auditoría en las entidades públicas comprendidas en los
artículos 3 y 4 de la Ley Nº 1178 y en aquellas entidades comprendidas en las
previsiones del artículo 5 de la referida disposición legal, concordante con el
artículo 5 del Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 23215, los
profesionales independientes y las firmas de auditoría externa, deben
inscribirse en el Registro que está a cargo de la Contraloría General del
Estado. Al respecto, el proceso de inscripción debe sujetarse al Reglamento que
el Órgano Rector del Sistema de Control Gubernamental emita a tal efecto. (Contraloría
General del Estado, Normas de Auditoría de Proyectos de
Inversión Pública, 2012).
Para
el ejercicio de la auditoría para la aplicación de las presentes Normas, en lo
que corresponda, necesariamente deberán tomarse en cuenta las Normas Generales
de Auditoría Gubernamental 210. La auditoría de proyectos de inversión pública
es la acumulación y examen objetivo y sistemático de la evidencia con el
propósito de expresar una opinión independiente sobre el desempeño de todo o
parte de un proyecto de inversión pública y/o de la entidad gestora del mismo.
La auditoría de proyectos de inversión pública comprende: a) La auditoría de
programas, fases o etapas relativas a proyectos de inversión pública (en
curso), que consiste en evaluar si los controles internos asociados a los
procesos, operaciones y/o tareas aseguran: El logro de los objetivos; La
utilización eficiente de los recursos; El uso económico de los recursos; y/o El
acatamiento de la legislación y normativa aplicable. b) La auditoría de
entidades gestoras de proyectos de inversión pública, que consiste en evaluar
si la entidad ha diseñado e implementado sistemas operativos eficaces,
eficientes y/o económicos en el ámbito de la gestión de sus proyectos de
inversión pública. Para una adecuada comprensión de las normas de auditoría de
proyectos de inversión pública, se deben considerar las siguientes
definiciones: Programa: conjunto de proyectos de inversión pública con un
objetivo común. Proyecto de inversión pública: de manera general se entiende
por proyecto de inversión pública toda solución a cargo de una entidad pública
que se idealiza y materializa con la finalidad de satisfacer una o más
necesidades de la colectividad o de la propia institución, y puede tratarse de
obras, servicios o adquisición de bienes, para cuya ejecución, consecución u obtención,
respectivamente, se emplean recursos públicos. En la presente norma nos
referimos únicamente a proyectos relacionados con el incremento, mejora o
reposición de capital físico de dominio público.
El
ciclo de los proyectos de inversión pública, consiste en el proceso que
atraviesa un proyecto de inversión pública desde que nace como idea, se formula
y evalúa, entra en operación o se decide su abandono, y cumple con su vida
útil. Todo proyecto de inversión pública debe cumplir con este ciclo.
Las
fases del ciclo de los proyectos de inversión pública:
a)
Preinversión: incluye todos los estudios que se deben realizar sobre un
proyecto de inversión pública, desde que el mismo es identificado como idea en
los planes de desarrollo de los distintos niveles institucionales, hasta que se
toma la decisión de su ejecución o abandono.
b)
Ejecución: comprende desde la decisión de ejecutar el proyecto de inversión
pública y se extiende hasta que se termina su implementación y el mismo está en
condiciones de iniciar su operación.
c)
Operación del proyecto: comprende las acciones relativas al funcionamiento del
proyecto, a efectos de que el mismo genere los beneficios identificados y
estimados durante la fase de preinversión.
El
sistema operativo, es la serie de procesos interrelacionados, cuyo diseño y
funcionamiento conjunto tienen el propósito de lograr uno o más objetivos de la
entidad. Proceso, es el conjunto de operaciones secuenciales que concluyen en
un resultado. Operación o actividad, es el conjunto de tareas establecidas de
manera integrada para el logro de los objetivos. Tarea, es cada una de las
acciones para llevar a cabo una operación determinada. Eficacia, es la
capacidad de lograr los objetivos establecidos en un periodo de tiempo
determinado, independientemente de los costos invertidos. En términos
generales, el índice de eficacia es la relación entre los resultados logrados y
el objetivo previsto. Eficiencia, debe ser entendida como la relación entre los
recursos invertidos y los resultados obtenidos, el cual debe aproximarse a un
índice de eficiencia establecido para la entidad o a un indicador externo
aplicable. En el caso de que no se puedan contar con índices externos
apropiados para evaluar la gestión de la entidad auditada, el auditor puede elaborar
índices en base al desempeño de la propia entidad en gestiones anteriores.
Economía, es la habilidad de minimizar, dentro de lo razonable, el costo
unitario de los recursos empleados para la consecución de objetivos, sin
comprometer la calidad de estos últimos. En este sentido, un índice de economía
generalmente empleado es la relación entre los resultados obtenidos y el costo
de los mismos. Efectividad, es la evaluación del impacto que tiene las acciones
de las entidades públicas en la sociedad. El índice aplicable es la relación de
impacto logrado. (Contraloría General del Estado, Normas de Auditoría de
Proyectos de Inversión Pública, 2012).
La
primera norma de auditoría de proyectos de inversión pública es: La auditoría
debe planificarse de tal forma que los objetivos del examen sean alcanzados
eficientemente. La planificación debe permitir un adecuado desarrollo de las
etapas subsecuentes del examen; para ello el auditor gubernamental debe tomar
conocimiento del sujeto de auditoría (por ejemplo, a través de su misión,
objetivos estratégicos y objetivos de gestión) así como comprender el objeto de
auditoría y tomar conocimiento del ordenamiento jurídico administrativo y otras
normas legales aplicables. El auditor gubernamental debe identificar y
comprender los procesos, operaciones y actividades relacionadas con el objeto
de auditoría, así como el control interno asociado a ellos. Emergente de este
análisis se determinarán las áreas críticas relacionados con las áreas
críticas, se definirán los objetivos específicos de la auditoría, los cuales
tenderán al logro de los objetivos generales. Se deben identificar los
criterios a partir de la normatividad aplicable al objeto de auditoría. En el
caso de que la normativa asociada al objeto de auditoría no permita identificar
criterios de evaluación, éstos serán definidos por el auditor gubernamental y
comunicados a la entidad. Todo criterio debe estar sustentado por evidencia
suficiente y competente. El alcance y la metodología para alcanzar los
objetivos específicos de la auditoría se relacionan respectivamente con: El
periodo que se audita y las actividades, áreas, etc., que son objeto de la
auditoría, así como con la profundidad del examen. Los procedimientos de
auditoría que se diseñan y aplican para obtener evidencia competente y
suficiente. Estos últimos aspectos deben plasmarse en programas de trabajo.
Como resultado del proceso de planificación de la auditoría, se debe elaborar
el Memorándum de Planificación de Auditoría, el cual debe contener todos los
aspectos detallados en la presente norma y aquellos que se consideren
necesarios incluir, y que tengan relación con los objetivos del examen, el alcance
y la metodología. (Contraloría General del Estado, Normas de Auditoría de
Proyectos de Inversión Pública, 2012)
Las
modificaciones que ameriten, deben ser expuestas en una adenda al Memorándum de
Planificación de Auditoría, que refleje los aspectos ajustados, así como su
justificación.
La
segunda norma de auditoría de proyectos de inversión pública es: Personal
competente debe supervisar sistemática y oportunamente el trabajo realizado por
los profesionales que conformen el equipo de auditoría.
La
supervisión implica dirigir los esfuerzos para determinar si se están
alcanzando los objetivos del examen. La supervisión incluye entre otros: Asegurar
que los miembros del equipo comprendan los objetivos de la auditoría. En
particular se debe asegurar que entiendan claramente el trabajo a realizar, por
qué se va a efectuar y qué se espera lograr; Guiar a los miembros del equipo de auditoría a
lo largo del desarrollo de sus tareas asignadas; Revisar oportunamente el trabajo realizado, a
través de los respectivos papeles de trabajo; - Ayudar a resolver problemas
técnicos y administrativos; Detectar debilidades en el personal asignado y
proporcionar en consecuencia la capacitación necesaria o asegurarse que la
misma sea proporcionada por terceros; Asegurar
la confiabilidad y validez de la información generada por los auditores
gubernamentales a lo largo del desarrollo de sus tareas; y Asegurar que la evidencia obtenida sea
competente y suficiente. La supervisión
debe ser evidenciada en los papeles de trabajo acumulados durante la auditoría.
(Contraloría General del Estado, Normas de Auditoría de Proyectos de Inversión
Pública, 2012).
La
tercera norma de auditoría de proyectos de inversión pública indica que se
deben analizar los controles internos asociados al objeto de auditoría
diseñados e implementados por la entidad, para asegurar el logro de sus
objetivos. El control interno es un proceso integrado a todos los demás
procesos, técnicos y administrativos, que conforman el accionar de las
entidades públicas hacia el logro de sus objetivos. La auditoría de proyectos
de inversión pública otorga particular interés a los controles internos
relacionados a las operaciones vinculadas con el objeto de auditoría, por lo
que se debe: Conocer y comprender los procedimientos diseñados y los controles
asociados para el logro de los objetivos de la operación, con el fin de
determinar su eficacia; Verificar si los procedimientos diseñados están siendo
aplicados tal como fueron diseñados; Comprobar que los resultados logrados
corresponden a los objetivos de la operación. (Contraloría General del Estado,
Normas de Auditoría de Proyectos de Inversión Pública, 2012).
La
cuarta norma de auditoría de proyectos de inversión pública es: Debe obtenerse
evidencia competente y suficiente como base razonable para sustentar los
hallazgos y conclusiones del auditor gubernamental. La ejecución de los procedimientos previstos
en los programas de trabajo, tiene como objetivo acumular y evaluar evidencia
que permita al auditor gubernamental concluir e informar respecto a los
objetivos de auditoría. La acumulación de evidencia es un proceso integrado a
toda la ejecución de la auditoría y debe sustentar todos los atributos de los
hallazgos de auditoría, es decir condición, criterio, causa y efecto. La evidencia debe ser acumulada mediante un
proceso supervisado de diseño y aplicación de metodologías y técnicas de
evaluación. El diseño de las metodologías exige una comprensión cabal del
objeto de examen, así como de los objetivos de auditoría. Las técnicas de
evaluación son métodos técnicos específicos de obtención y/o verificación de
información que pueden incluir técnicas analíticas de laboratorio o de campo, y
otras técnicas analíticas que el auditor gubernamental considere necesarias
para comprobar aspectos específicos del objeto de auditoría. La evidencia es
considerada competente cuando es respaldada por información válida y relevante.
La evidencia es válida cuando es consistente con la realidad y los hechos, y,
por ejemplo, ha sido obtenida de fuentes independientes a la entidad auditada;
ha sido obtenida por el auditor gubernamental en forma directa; o el auditor
gubernamental se ha asegurado de la confiabilidad de la información generada
por la entidad. La evidencia es relevante cuando tiene directa relación con el
objeto de auditoría y contribuye a sustentar los hallazgos y conclusiones del
auditor gubernamental. La evidencia será
suficiente cuando por sí sola sea capaz de sustentar la opinión del auditor
gubernamental y persuadir sobre la validez y confiabilidad de los resultados
obtenidos sobre la base de dicha evidencia. Los auditores gubernamentales deben
conservar la evidencia obtenida en papeles de trabajo, los cuales prueban el
trabajo realizado y permiten la realización de actividades de supervisión y
control y son el sustento del informe de auditoría. (Contraloría General del Estado, Normas de
Auditoría de Proyectos de Inversión Pública, 2012).
Los
papeles de trabajo deben contener información suficiente y comprensible para
permitir que un auditor gubernamental competente en la materia examinada, sin
conexión previa con el examen, encuentre en ellos la evidencia que respalda las
conclusiones de los auditores gubernamentales.
Respecto a las características de competencia, suficiencia y
clasificación de la evidencia, y a los papeles de trabajo que la contienen,
deben considerarse los aspectos mencionados en los numerales 07 al 13 de la
Norma de Auditoría Financiera 224. (Contraloría General
del Estado, Normas de Auditoría de Proyectos de Inversión Pública, 2012).
Comunicación
de resultados; la quinta norma de auditoría de proyectos de inversión pública
es: Deberá emitirse oportunamente un informe por escrito, el cual deberá
contener una descripción clara y precisa de: a. Los objetivos, objeto y alcance
de la auditoría de proyectos de inversión pública. b. La metodología, criterios
y técnicas de evaluación utilizadas, especificando si fuera el caso, las normas
técnicas asociadas. c. Los hallazgos, conclusiones y recomendaciones. d. Cuando
existan limitaciones al alcance de la auditoría, estas serán expuestas en el
informe de manera expresa. e. Hacer referencia, si corresponde, a informes de
auditoría especial con indicios de responsabilidad por la función pública. El informe de auditoría debe ser: Completo,
si contiene información suficiente respecto a los hallazgos, permitiendo una
adecuada comprensión de los asuntos que informan, asegurando que se cumplan los
objetivos de la auditoría; - Conciso, si no se extiende en detalles que
distraigan la atención o distorsionen el mensaje; Veraz, si la evidencia de respaldo de los
hallazgos es competente y suficiente; Imparcial, si presenta los resultados de
forma objetiva; y Convincente, si la
exposición es suficientemente persuasiva para que los lectores no tengan duda
alguna de la razonabilidad de las conclusiones y de la conveniencia de las
recomendaciones. El alcance se referirá al periodo examinado; así como a la
profundidad y cobertura del trabajo realizado; a las fuentes de evidencia; y a
las limitaciones encontradas. En el alcance debe especificarse que el examen se
realizó de acuerdo con las normas de auditoría gubernamental. En la metodología
se describen y explican las técnicas especializadas o procedimientos de auditoría
que permitieron el logro de los objetivos de la auditoría, y se enuncian los
criterios e indicadores técnicos empleados en el desarrollo del examen
realizado. Cuando se utilicen métodos de muestreo, se explicará la forma en que
se diseñó la muestra y los criterios para su selección. Las conclusiones son inferencias lógicas
sobre el objetivo de auditoría, basadas en los hallazgos y deben ser expresadas
explícitamente evitando el riesgo de interpretaciones o deducciones erróneas o
diferentes por parte de los lectores; para ello contienen el detalle y
explicaciones suficientes para facilitar la comprensión de los aspectos
técnicos expuestos. Las recomendaciones deberán ser tendientes a eliminar o
minimizar las causas que originan las deficiencias identificadas durante el
examen, para que las mismas sean cumplidas oportunamente. (Contraloría General del Estado, Normas de
Auditoría de Proyectos de Inversión Pública, 2012).
5.3 NORMAS DE AUDITORÍA ESPECIAL
El
presente documento contiene un conjunto de normas y aclaraciones que permiten
asegurar la uniformidad y calidad de la auditoría gubernamental en Bolivia.
Estas normas son de aplicación obligatoria en la práctica de la auditoría
realizada en toda entidad pública comprendida en los artículos 3 y 4 de la Ley
N° 1178, de Administración y Control Gubernamentales, promulgada el 20 de julio
de 1990, por los auditores gubernamentales de las siguientes organizaciones de
auditoría: Contraloría General del Estado; y Unidades de Auditoría Interna de
las entidades públicas.
Cuando
cualquiera de los miembros de las organizaciones mencionadas ejecuta tareas de
auditoría en el sector público, se los denomina auditores gubernamentales, para
efectos de la aplicación de estas Normas. Las firmas de auditoría o profesionales
independientes no están facultadas para realizar auditorías especiales.
Auditoría; Es la acumulación y evaluación
objetiva de evidencia para establecer e informar sobre el grado de
correspondencia entre la información examinada y los criterios establecidos.
Los
servidores públicos deben rendir cuenta de su gestión a la sociedad. En este
sentido, los servidores públicos, los legisladores y los ciudadanos en general
desean y necesitan saber, no sólo si los recursos públicos han sido
administrados correctamente y de conformidad con el ordenamiento jurídico
administrativo y otras normas legales aplicables, sino también de la forma y
resultado de su aplicación, en términos de eficacia, eficiencia, economía y
efectividad. (Contraloría General del Estado, Normas de Auditoría Especial, 2012).
El
presente documento contribuye al cumplimiento de la obligación que tienen los
servidores públicos de responder por su gestión. Incluye conceptos y áreas de
auditoría que son vitales para los objetivos de confiabilidad de la
información.
Los
servidores públicos y otros a los que se les ha confiado la administración de
los recursos públicos, deben:
Emplear
estos recursos con eficacia, eficiencia, economía y efectividad.
Cumplir
con el ordenamiento jurídico administrativo y otras normas legales aplicables,
implantando sistemas adecuados para promover y lograr su cumplimiento.
Establecer
y mantener controles efectivos para garantizar la consecución de las metas y
objetivos correspondientes, promover la eficiencia de sus operaciones,
salvaguardar los recursos contra irregularidades, fraudes y errores, y emitir
información operativa y financiera útil, oportuna y confiable.
Los
informes de auditoría gubernamental son importantes elementos de control y
responsabilidad pública y otorgan credibilidad a la información generada por
los sistemas correspondientes de las entidades públicas, ya que reflejan
objetivamente el resultado de las evidencias acumuladas y evaluadas durante la
auditoría.
Si
durante el desarrollo de la auditoría gubernamental surgiesen aspectos no
contemplados en esta Norma, deberá efectuarse una consulta escrita al Órgano
Rector del Sistema de Control Gubernamental.
Para
la aplicación de las presentes Normas, en lo que corresponda, necesariamente
deberán tomarse en cuenta las Normas Generales de Auditoría Gubernamental
210.
Auditoría
especial
Es
la acumulación y examen sistemático y objetivo de evidencia, con el propósito
de expresar una opinión independiente sobre el cumplimiento del ordenamiento jurídico
administrativo
y
otras normas legales aplicables, y obligaciones contractuales y, si
corresponde, establecer indicios de responsabilidad por la función pública.
El
establecimiento de indicios de responsabilidad por la función pública, no es un
fin u objetivo de la auditoría, sino el resultado de la misma, sin perjuicio de
las excepciones previstas en las presentes normas.
Planificación
La
auditoría debe planificarse de tal forma que los objetivos del examen sean
alcanzados eficientemente. La planificación de la auditoría debe posibilitar un
adecuado desarrollo del resto de las etapas del examen, facilitando su
administración y una utilización eficiente de los recursos humanos y materiales
involucrados.
La
planificación de la auditoría no puede tener un carácter rígido. El auditor
gubernamental debe estar preparado para modificar el periodo de la auditoría
y/o los programas de trabajo cuando en el desarrollo del mismo se encuentre con
circunstancias no previstas o elementos desconocidos, y cuando los resultados
del trabajo indiquen la necesidad de modificar los aspectos citados.
Las
modificaciones que ameriten deben ser resumidas en una adenda al Memorándum de
Planificación de Auditoría, que refleje los aspectos modificados, así como su
justificación.
La planificación no debe entenderse únicamente
como una etapa inicial anterior a la ejecución del trabajo, sino que ésta debe
continuar a través de todo el desarrollo de la auditoría. En la planificación
de la auditoría deben definirse claramente el objetivo, el objeto, la
metodología y el alcance del examen.
La
planificación de la auditoría debe contar con el apoyo legal y la asistencia
especializada necesaria y suficiente, a requerimiento; salvo que la auditoría
especial sea realizada por el área legal o técnica de la Contraloría General
del Estado, casos en los cuales se puede requerir el apoyo necesario.
Debe
obtenerse una comprensión de las operaciones, actividades, unidades
organizacionales y programas con el fin de establecer la trazabilidad de las
operaciones relacionadas con el objeto y objetivo del examen. Se entiende por
trazabilidad, la reconstrucción de la historia de las operaciones y/o
actividades sujetas a revisión, identificando a los actores, sus actuaciones y
sus obligaciones.
Debe
obtenerse una comprensión del ordenamiento jurídico administrativo y otras
normas legales aplicables, y obligaciones contractuales existentes, relativas
al objeto del trabajo.
Se
deben evaluar los controles, así como las deficiencias de los mismos, relacionados
con las operaciones y/o actividades inherentes al objeto de la auditoría, con
el propósito de identificar los problemas o factores de riesgo existentes, y
sus posibles efectos, aspectos sobre los cuales se enfocará la auditoría, en
función a sus objetivos.
Se
debe determinar el riesgo de auditoría considerando sus componentes: riesgo
inherente, riesgo de control y riesgo de detección, a efectos de determinar el
alcance de los procedimientos de auditoría.
Debe
diseñarse una metodología, con el propósito de obtener y evaluar evidencia
competente, suficiente y necesaria para alcanzar eficientemente el objetivo de
la auditoría.
Deben
elaborarse programas de trabajo que definan la naturaleza, extensión y
oportunidad de los procedimientos a ser aplicados.
Como
resultado del proceso de planificación de la auditoría, se debe elaborar el
Memorándum de Planificación de Auditoría, debidamente respaldado, que debe
contener todos los aspectos detallados en la presente Norma y aquellos que se
consideren necesarios incluir, y que tengan relación con los objetivos del examen,
el objeto y el alcance. Contraloría General del Estado (2012). Normas de
Auditoría Especial 5/16 Versión: 1; Vigencia: 11/2012 Código: NE/CE-015.
La
segunda norma de auditoría especial menciona que el personal competente debe
supervisar sistemática y oportunamente el trabajo realizado por los
profesionales que conformen el equipo de auditoría. La supervisión incluye
dirigir los esfuerzos del equipo de auditoría hacia la consecución de los
objetivos de auditoría. La actividad de
supervisión incluye:
-
Instruir al equipo de auditoría;
-
Informarse de los problemas significativos;
-
Revisar el trabajo realizado;
-
Ayudar a resolver problemas técnicos y administrativos;
y
-
Asistir y entrenar oportunamente al equipo de
auditoría.
Se
debe proporcionar orientación sobre la ejecución del examen y el logro de los
objetivos de auditoría, para garantizar razonablemente que el personal entienda
en forma clara el trabajo a realizar.
Debe quedar evidencia de la supervisión en los papeles de trabajo. La supervisión del trabajo puede variar
dependiendo de la complejidad del trabajo o de la experiencia del personal. Por
ejemplo, sería adecuado que los auditores gubernamentales experimentados
revisen la mayor parte del trabajo realizado por otro miembro del equipo.
La
supervisión debe asegurar que la evidencia obtenida sea suficiente y
competente. La supervisión debe detectar debilidades en la competencia del
personal asignado, a efectos de proponer a la instancia correspondiente, la
elaboración de programas de entrenamiento efectivo. (Contraloría General del
Estado, Normas de Auditoría Especial, 2012).
Debe
efectuarse la evaluación del control interno relacionado con el objetivo y
objeto del examen, a efectos de la planificación de la auditoría. La evaluación
del control interno debe llevarse a cabo tomando en cuenta las particularidades
del examen. A través de la evaluación del control interno, el auditor debe
identificar los aspectos indicados en el numeral 08 de la Norma de Auditoría
Especial 251. (Contraloría General del Estado, Normas de Auditoría Especial,
2012).
La
cuarta norma de auditoría especial es: Obtener evidencia competente y
suficiente para sustentar los hallazgos y conclusiones del auditor
gubernamental. Deben considerarse los aspectos mencionados en los numerales 05
al 13 de la Norma de Auditoría Financiera 224, en lo que sea pertinente, para
respaldar los informes de auditoría con indicios de responsabilidad. Se deben obtener los documentos legalizados
por la autoridad competente, que constituyen evidencias útiles y necesarias
para fines de una acción legal.
Durante
la ejecución de la auditoría, la acumulación de evidencia, y el establecimiento
de posibles indicios de responsabilidad por la función pública, deben contar
con el apoyo legal necesario y suficiente, a requerimiento; salvo que la
auditoría especial sea realizada por el área legal de la Contraloría General
del Estado.
A
la finalización del trabajo de campo y con carácter previo a la redacción del
borrador del informe de auditoría, debe obtenerse el informe legal que
determine la existencia de indicios de responsabilidad por la función pública;
salvo que la auditoría especial sea realizada por el área legal de la
Contraloría General del Estado.
La
quinta norma de auditoría especial es: El informe de auditoría especial
debe:
Ser
oportuno, completo, veraz, objetivo y convincente, así como lo suficientemente
claro y conciso como lo permitan los asuntos tratados.
Indicar
los antecedentes, el objetivo, los objetivos específicos del examen, el objeto,
el alcance y la metodología empleada.
Señalar
que el auditor gubernamental realizó la auditoría de acuerdo con las Normas de
Auditoría Gubernamental.
Exponer
los resultados de la auditoría considerando cada uno de los objetivos y alcance
previstos en el Memorándum de Planificación de Auditoría, así como los
hallazgos significativos, conclusiones y recomendaciones del auditor
gubernamental, según el tipo de informe a emitir.
Si
corresponde, se debe hacer referencia a los indicios de responsabilidad
expuestos en el informe legal y las condiciones para la presentación de
descargos.
Hacer
referencia a informes legales o técnicos que sustenten el informe de auditoría
especial; salvo que la auditoría especial sea realizada por el área legal o
técnica de la Contraloría General del Estado, casos en los cuales se hará
referencia a los informes de apoyo requeridos, cuando corresponda.
Los
informes con indicios de responsabilidad deben hacer referencia, si
corresponde, a informes separados que contengan hallazgos sobre aspectos
relevantes del control interno.
Para
fines de la redacción del informe, deben considerarse los aspectos mencionados
en la Norma de Auditoría Operacional 235, en lo que sea aplicable.
La
auditoría especial puede dar lugar a tres tipos de informes:
Aquel
que contiene los hallazgos de auditoría que dan lugar a indicios de
responsabilidad por la función pública, establecidos en el informe legal.
Aquel
que contiene los hallazgos de auditoría que no dan lugar a indicios de
responsabilidad por la función pública, pero que son relevantes al control
interno. Los hallazgos deben estar vigentes a la fecha de conclusión del
trabajo de campo, debiendo emitirse el informe de forma inmediata.
Aquel
que contiene el pronunciamiento del auditor que demuestre, el cumplimiento de
los objetivos y alcance de auditoría previstos en el Memorándum de
Planificación de Auditoría, sólo en el caso que no se identifiquen los aspectos
citados en los incisos a) y b) del presente numeral.
El
contenido del informe debe hacer referencia a:
Los
antecedentes que dieron lugar a la auditoría especial.
El
objetivo del examen, que puede ser la expresión de una opinión independiente
sobre el cumplimiento del ordenamiento jurídico administrativo y otras normas
legales aplicables, y obligaciones contractuales.
El
objeto del examen que puede ser muy variable, desde una transacción hasta un
área operativa o administrativa.
El
alcance que indicará que el examen se efectuó de acuerdo con las Normas de
Auditoría Gubernamental, el grado de cobertura, el período, dependencias y áreas
geográficas examinadas.
La
metodología, explicando los procedimientos aplicados en la planificación de la
auditoría, así como las técnicas y procedimientos empleados para la acumulación
de evidencia base para la comunicación de resultados.
Los
resultados, considerando cada uno de los objetivos planteados y el alcance
previstos en el Memorándum de Planificación de Auditoría, reportando los
hallazgos de auditoría correspondientes al tipo de informe.
Las conclusiones y recomendaciones; y,
Si
corresponde, el plazo y condiciones para la presentación de los descargos de
las personas naturales y/o jurídicas presuntamente involucradas en los indicios
de responsabilidad por la función pública, de acuerdo con las disposiciones de
la Ley Nº 1178, de Administración y Control Gubernamentales y sus reglamentos.
Los informes con indicios de responsabilidad
por la función pública, para facilitar su comprensión y para que su exposición
sea convincente y objetiva, deben exponer el relato completo de los hechos,
especificando entre otros:
La
documentación e información relacionada con los hechos.
Acciones
y/u omisiones.
Incumplimientos
y contravenciones al ordenamiento jurídico aplicable, cuando corresponda.
Nombres
y apellidos completos, cargo y número del documento de identidad, de cada uno
de los presuntos involucrados.
En
los casos que se determine indicios de responsabilidad civil, la suma líquida y
exigible, cuando sea posible.
Descripción
de los presuntos ilícitos penales identificados, cuando se traten de los
indicios de responsabilidad penal.
(Contraloría
General del Estado, Normas de Auditoría Especial 5/16 Versión: 1; 2012).
La
sexta norma de auditoría especial indica que los informes de auditoría especial
con indicios de responsabilidad deben someterse a procedimiento de aclaración,
de conformidad con los artículos 39 y 40 del Reglamento aprobado por el Decreto
Supremo Nº 23215.
El
procedimiento de aclaración, consiste en la recepción y análisis de la
competencia y suficiencia de los descargos presentados por los involucrados en
indicios de responsabilidad por la función pública. Este análisis debe ser
efectuado conjuntamente con el área legal y si corresponde el área técnica, con
pronunciamiento expreso a través de un informe; salvo que la auditoría especial
sea realizada por el área legal o técnica de la Contraloría General del Estado,
casos en los cuales se puede requerir el apoyo necesario.
Si
en el análisis surgieran indicios de responsabilidad que involucren a otras
personas, se incremente el monto del cargo inicial, o cambien aspectos
relacionados con la identificación de los indicios de responsabilidad, se debe
emitir un informe ampliatorio que debe sujetarse a procedimiento de
aclaración.
El
contenido del informe ampliatorio, debe considerar los aspectos descritos en el
numeral 05 de la Norma de Auditoría Especial 255.
El
procedimiento de aclaración dará lugar a un informe complementario que debe
contener:
La
referencia al informe preliminar y, si corresponde, a los informes ampliatorios.
Detalle
de la documentación respaldatoria de los descargos.
El
análisis y evaluación de la integridad de los argumentos y documentos de
descargo presentados.
Conclusiones
respecto a cada hallazgo reportado en el informe preliminar y/o ampliatorio
evaluado.
Conclusión
general relacionada al objetivo de la auditoría.
Las
recomendaciones finales del auditor.
El
informe legal y si corresponde el informe técnico; salvo que la auditoría
especial sea realizada por el área legal o técnica de la Contraloría General
del Estado, casos en los cuales se adjuntarán los informes de apoyo requeridos.
(Contraloría General del Estado, Normas de Auditoría Especial, 2012, Procedimiento
de aclaración).
La
séptima norma de auditoría especial es: Si durante la auditoría se identifican:
actos o hechos que presenten indicios de responsabilidad administrativa, civil
o penal; u otros, éstos podrán constituirse en causal excepcional para el
retiro de la auditoría. Si la identificación se da en la planificación de la
auditoría, se considerará lo siguiente:
Cuando
el(los) acto(s) o hecho(s) examinado(s) sea(n)parte significativa del objeto de
la auditoría, ya no se requiere la elaboración del Memorándum de Planificación
de Auditoría ni la continuación de la misma, debiendo emitirse el informe
circunstanciado de hechos.
Cuando
el(los) acto(s) o hecho(s) examinado(s) no sea(n) parte del objetivo de la
auditoría, en aplicación de la legislación vigente, se debe emitir el informe
circunstanciado de hechos, y continuar con la planificación y posterior
ejecución de la auditoría.
Si
la identificación se da en el trabajo de campo de la auditoría, y el(los)
acto(s) o hecho(s) examinado(s) sea(n) parte del objeto de la auditoría, se
debe emitir el informe circunstanciado de hechos, y continuar con la ejecución
de la auditoría, si corresponde. Igual procedimiento se debe aplicar cuando
el(los) acto(s) o hecho(s) no sea(n) parte del objeto de la auditoría.
El
informe circunstanciado deberá contener, un relato completo de los hechos,
especificando entre otros:
La
documentación e información relacionada con los hechos.
Descripción
de las acciones u omisiones (conductas) contrarias al ordenamiento jurídico
administrativo y otras normas legales aplicables, y obligaciones contractuales,
cuando corresponda.
Nombres
y apellidos completos, cargo y número del documento de identidad de cada uno de
los presuntos involucrados, especificando sus acciones y/u omisiones.
En
los casos que proceda, el importe del daño económico. (Contraloría General del Estado,
Normas de Auditoría Especial, 2012, 5/16
Versión: 1).
6. MARCO METODOLÓGICO
6.1. Enfoque
El
enfoque con el cual se abordó la presente investigación fue el enfoque
cualitativo, este tipo de enfoque
está orientado comprender fenómenos, contextos y puntos de vista de los actores
sociales.
La
investigación cualitativa estudia la realidad en su contexto natural y como
personas y como sucede, sacando e interpretando fenómenos de acuerdo con las
personas implicadas; utiliza varios instrumentos para recoger información como
las entrevistas, imágenes, observaciones.
El
enfoque cualitativo es una especie de paraguas, en el cual se incluye una
variedad de concepciones, visiones, técnicas y estudios no cuantitativos, sus
características más relevantes son:
-
El investigador plantea un problema, pero no sigue
un proceso claramente definido. Sus planteamientos no son tan específicos como
en el enfoque cuantitativo.
-
Se utiliza primero para descubrir y refinar
preguntas de investigación
-
Bajo la búsqueda cualitativa, en lugar de iniciar
con una teoría particular y luego voltear al mundo empírico para confirmar si
esta es apoyada por los hechos, el investigador comienza examinando el mundo
social y en este proceso desarrolla una teoría coherente con lo que observa que
ocurre con frecuencia.
-
En la mayoría de los estudios cualitativos no se
prueban hipótesis, estas se generan durante el proceso y van refinándose
conforme se recaban más datos y son un resultado del estudio.
-
El enfoque se basa en métodos de recolección de
datos no estandarizados. No se efectúa una medición numérica, por lo cual el
análisis no es estadístico. La recolección de los datos consiste en obtener las
perspectivas y puntos de vista de los participantes. Hernández, R. Fernández.C.
(2006 p. 8).
6.2. Tipo
El
tipo de investigación, corresponde a la investigación explicativa, mediante la
cual se buscó las causas, de cuáles son las variables o características que se
presenta y como se interrelacionen entre sí. El objetivo fue encontrar las
relaciones de causa – efecto que se dan entre los hechos a objeto de conocerlos
con mayor profundidad.
6.3. Diseño
El
diseño de la investigación se basó en el análisis de datos obtenidos de
diferentes fuentes de información, por lo tanto, esta investigación se adscribe
a una investigación documental.
6.4. Método
Para
esta investigación se utilizó el método Inductivo, el mismo que permitió
observar a los fenómenos de manera exacta, para llegar a conclusiones
empíricas, extraídas de la experiencia.
6.5. Técnicas e instrumentos
La
técnica que se utilizó en la recolección de datos fue la información recabada
de informes emitidos por los sujetos de estudio y entrevistas.
7. MARCO PRÁCTICO
Para desarrollar el Marco práctico, se ha establecido como universo a
las Instituciones Públicas, que conforman la Administración Central del Sector Público
no Financiero; como muestra a la Agencia Estatal de Vivienda, la misma bajo
tuición del Ministerio de Obras Publicas Servicios y Vivienda
Las instituciones públicas de la Administración Central se hallan conformadas
por las siguientes instituciones:
ÓRGANOS
DEL ESTADO PLURINACIONAL OEP
ÓRGANO
LEGISLATIVO
Asamblea Legislativa
Plurinacional ALP
ÓRGANO
EJECUTIVO
Vicepresidencia del
Estado Plurinacional VPEP
Ministerio de Relaciones Exteriores MIN-RREE
Ministerio de Gobierno MIN-GOB
Ministerio de Educación MIN-EDU
Ministerio de Defensa MIN-DEF
Ministerio de la Presidencia MIN-PRES
Ministerio de Justicia y Transparencia
Institucional MIN-JTI
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
MIN-EFP
Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía
Plural MIN-DPEP
Ministerio de Salud MIN-SAL
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras
MIN-DRT
Ministerio de Deportes MIN-DEP
Ministerio de Culturas y Turismo MIN-CULT
Ministerio de Planificación del Desarrollo
MIN-PD
Ministerio de Trabajo,
Empleo y Previsión Social MIN-TEPS
Ministerio de Minería y
Metalurgia MIN-MM Ministerio de Hidrocarburos MIN-H
Ministerio de Obras
Públicas, Servicios y Vivienda MIN-OPSV
Ministerio de Energías
MIN-ENER
Ministerio de Medio
Ambiente y Agua MIN-MAA
Ministerio de
Comunicación MIN-COM
INSTITUCIONE
BAJO TUICION DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS SERVICIOS Y VIVIENDA
AGENCIA ESTATAL DE VIVIENDA
Misión
La AGENCIA ESTATAL DE VIVIENDA
es una institución pública descentralizada y especializada en reducir el
déficit habitacional, facilitando el derecho al acceso a una vivienda adecuada
y asequible a los hogares bolivianos, ejecutando programas integrales
concurrentes que construyen equidad social y calidad de vida.
Visión
Al 2020, somos una
institución pública de excelencia socialmente reconocida, que formula, lidera,
coordina y ejecuta la política boliviana de vivienda social, hábitat y
territorio, en el marco de una convivencia comunitaria en armonía con la Madre
Tierra para Vivir Bien.
Objetivos Estratégicos
Disminuir el déficit habitacional
acumulado, consolidando comunidades urbanas y rurales que incluyan al hábitat
como dimensión fundamental para mejorar la calidad de vida de los bolivianos y
bolivianas.
Garantizar el acceso a una vivienda
adecuada y asequible, gestionando y consolidando sistemas de financiamiento
convencional y alternativo en coordinación con entes públicos y privados del
Estado Plurinacional de Bolivia.
Implementar un modelo de gestión con
enfoque de calidad, mejora continua y por resultados, basado en el desarrollo y
potenciamiento de los recursos humanos, físicos y tecnológicos de la
AEVIVIENDA, con intervenciones a nivel intersectorial e interinstitucional.
Políticas Operacionales para
Poblaciones Vulnerables
1. Política de acceso a una vivienda social para personas con discapacidad
Todas las personas que cuentan con un registro de carnetización en el Sistema de Registro para Discapacitados, o familias que tengan personas con discapacidad a su cargo, serán sujetos de atención, en un 4% del total de las intervenciones anuales de la AGENCIA ESTATAL DE VIVIENDA, bajo las modalidades de subsidio o crédito y los parámetros establecidos en los programas de Vivienda Nueva, PMAR y Comunidades Urbanas. Para el acceso a estos Programas de Vivienda Social se consideran prioritariamente el grado y tipo de discapacidad (grave o muy grave), nivel de ingreso familiar, cargas sociales de la familia, educación y localización territorial (urbano/rural); aspectos que serán ponderados en la evaluación social.
2.
Política de acceso a una vivienda social para personas adulto mayores
La AGENCIA ESTATAL DE VIVIENDA posibilitará el acceso a una vivienda social para una vejez digna, en el marco de su principio de equidad y oportunidad a personas adultos mayores solas o en pareja, sin dependientes a su cargo, sean independientes en movilidad y alimentación, que tengan condiciones económicas precarias y no tengan vivienda propia.
La AGENCIA ESTATAL DE VIVIENDA posibilitará el acceso a una vivienda social para una vejez digna, en el marco de su principio de equidad y oportunidad a personas adultos mayores solas o en pareja, sin dependientes a su cargo, sean independientes en movilidad y alimentación, que tengan condiciones económicas precarias y no tengan vivienda propia.
3.
Propuesta de política de acceso a una vivienda social para mujeres madres solas
Las mujeres solas, jefas de hogar, que tengan dos o más hijos a su cargo, que vivan en condición de vulnerabilidad y no sean propietarios de una vivienda serán beneficiadas con una vivienda adecuada y segura, con acceso a servicios sociales para la educación y cuidado de los hijos, recreación y equipamiento, lo cual permita un desarrollo personal de la madre y sus dependientes.
Las mujeres solas, jefas de hogar, que tengan dos o más hijos a su cargo, que vivan en condición de vulnerabilidad y no sean propietarios de una vivienda serán beneficiadas con una vivienda adecuada y segura, con acceso a servicios sociales para la educación y cuidado de los hijos, recreación y equipamiento, lo cual permita un desarrollo personal de la madre y sus dependientes.
Lineamientos
Equidad y Oportunidad: Atender con
prioridad a la población que carece de vivienda digna, preservando la equidad
entre sectores y regiones.
Responsabilidad Medio
Ambiental: Promover
el uso responsable del suelo y de los recursos naturales en general,
resguardando la soberanía alimentaria en el área rural y priorizando la
vivienda bajo el régimen de propiedad horizontal en las áreas urbanas.
Integralidad: Promover
soluciones habitacionales integrales donde se consideren el diseño urbano, vial
y de aéreas verdes activas y pasivas, así como de aéreas de equipamiento,
priorizando la densificación de estas soluciones habitacionales.
Innovación: Dar prioridad a la
promoción de tecnologías que generen ahorros en materiales, agua, energía y
tiempo en la construcción.
Participación: Promover la
participación activa de la población en las fases de planificación y de
rendición pública de cuentas de los programas y/o proyectos ejecutados por la AGENCIA
DE VIVIENDA.
Productividad y Sanidad: Promover
soluciones habitacionales que incorporen componentes de carácter productivo y
saludable.
Preservación de áreas de
producción agropecuaria: Impedir que los programas estatales de vivienda social
afecten las áreas destinadas a la producción agropecuaria.
Solidaridad: Promover la
otorgación de soluciones habitacionales para la población con mayores
necesidades.
CUADRO No. 1
AUDITORIA AL GOBIERNO AUTONOMO MUNICIPAL
DEL ALTO
GESTIONES 2011 Y 2012
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO
1
|
Objetivo
|
Evaluar el desempeño del Gobierno Autónomo
Municipal de El Alto (GAMEA) respecto al mantenimiento de vías urbanas.
|
2
|
Alcance
|
El sujeto de auditoría
es el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto
|
3
|
Enfoque
|
Eficacia en entidades
gestoras de proyectos de inversión pública
|
4
|
Metodología
|
Ordenamiento jurídico
administrativo, disposiciones legales y normativa relacionada con el Gobierno
Autónomo Municipal de El Alto (GAMEA)
|
5
|
Resultados
|
El
documento Marco Estratégico del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) 2007-2011,
no se definieron lineamientos ni objetivos estratégicos que estén
relacionados con la competencia en análisis, situación que tiene su
implicación en la elaboración de la programación de operaciones anual.
Revisado
el Plan Operativo Anual (POA) 2011 del GAMEA, se establece que se definió un
objetivo estratégico que no corresponde a ninguno de los objetivos
estratégicos del Marco Estratégico.
La programación
de operaciones de la gestión 2011, no se estructuró por objetivos de gestión,
sino por “Inversión Municipal por Programas.
La
situación expuesta, refleja que en la elaboración del POA 2011 del GAMEA, en
general, no se programaron operaciones ni áreas o unidades organizacionales
responsables de ejecutar las operaciones para el mantenimiento de las vías de
la ciudad de El Alto; aspecto que no permite evaluar el logro de los
objetivos de gestión institucional.
De la
comparación de los organigramas de la “Estructura Orgánica del Gobierno
Autónomo Municipal de El Alto Gestión 2010” correspondiente al MOF del GAMEA
(vigente durante la gestión 2011), con la última versión aprobada en el POA
para la gestión 2011.
Revisado
el Manual de Procesos y Procedimientos aprobado por Resolución Técnica
Administrativa Nº 875/10 del 29 de diciembre de 2010 y Resolución Municipal
Nº 278/2011 del 14 de abril de 2011, vigente en la gestión 2011, la comisión
de la Contraloría evidenció que la Oficialía Mayor de Obras y Medio Ambiente
y las direcciones y unidades dependientes no cuentan con procesos diseñados y
formalizados para la ejecución de sus actividades.
|
Fuente: GAMEA, 2012
CUADRO No. 2
AUDITORIA A LA ADMINISTRADORA
BOLIVIANA DE CARRETERAS
PERIODO: 01 de diciembre de 2006, al 09 de diciembre
de 2008
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO
1
|
Objetivo
|
Verificar
la eficacia5 de los procesos técnicos vinculados a la etapa de construcción
de carreteras e infraestructura vial de la red fundamental que está a cargo
de la Administradora Boliviana de Carreteras.
|
2
|
Alcance
|
Constituyen
objeto de auditoría las operaciones vigentes de la ABC, relacionadas a la
etapa de construcción de carreteras de la red fundamental, descritas en la
página 4 del presente informe
|
3
|
Enfoque
|
Verificar
la eficacia del procedimiento vigente de la ABC para la operación de revisión
y aprobación de la planilla de anticipo y emisión de orden de proceder a la
empresa Contratista.
|
4
|
Metodología
|
La
Comisión de Auditoría tomó conocimiento de los instrumentos operativos
vigentes dentro de la entidad, tales como; Reglamentos, Manuales,
Procedimientos e Instructivos que están asociados a la construcción de
carreteras de la red fundamental e infraestructura vial a cargo de la ABC .
|
5
|
Resultados
|
Ineficacia
de la operación de revisión y aprobación de los certificados de pago del
Contratista. El procedimiento específico denominado “Revisión y Aprobación de
Certificados de Pago”, no describe concretamente qué tareas debe realizar el
Fiscal de Obra para cumplir con las funciones asignadas en el Manual.
El
Manual de Fiscales de Obra, incurre en imprecisiones en la terminología
utilizada en las funciones delimitadas en el citado documento; por ejemplo,
se describe que el Fiscal de Obra debe revisar y aprobar los certificados de
pago del Contratista, cuando esa responsabilidad corresponde a la instancia
de la Supervisión Técnica de acuerdo a lo reflejado en la normativa
vigente mientras que en la cláusula
vigésima sexta, numeral 26.1 “Fiscalización”, del mismo Modelo de
Contrato se indica que el Fiscal de
Obra debe: “Inc d) Tomar conocimiento y en su caso pedir aclaraciones
pertinentes sobre los Certificados de Obra aprobados por el Supervisor”.
Dentro
de las funciones del Fiscal de Obra se indica que debe evaluar y aprobar la
cancelación de pagos a la Contratista
de acuerdo a contrato, previa presentación de los certificados de pago y
planillas de avance, y también cita a una “hoja diaria de aprobación de
ejecución”, sin embargo, la normativa no hace referencia a un registro de
esas características.
|
Fuente: ABC, 2008
CUADRO No. 3
AGENCIA ESTATAL DE VIVIENDA
AUDITORIA ESPECIAL - CUMPLIMIENTO DE CONTRATOS DE CONSTRUCCION DE
VIVIENDAS
PERIODO: 2016
1
|
Objetivo
|
Emitir
una opinión independiente sobre el cumplimiento de cláusulas contractuales de
construcción de viviendas
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2
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Alcance
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Contratos
administrativos de cuatro contratos
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3
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Enfoque
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Eficacia
de cumplimiento de contratos
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4
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Metodología
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Cumplimiento
de normas, disposiciones legales y procedimientos
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5
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Resultados
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Personal
clave sustituido en la ejecución de las obras sin aprobación del fiscal y
supervisor
Superintendente
de obra que realizo funciones en dos contratos simultáneamente.
Apertura
de libros sin fechas y en fechas diferentes a la emisión de la orden de
proceder.
Falta
de registro de fechas de los libros de órdenes.
Falta
de presentación de pólizas de seguros contra accidentes personales por parte
de la empresa constructora.
Falta
de documentación que respalde las pruebas de calidad de algunos ítems y
materiales utilizados.
Error
en la emisión de órdenes de cambio.
Plazo
excesivo otorgado al supervisor de obra para la recepción definitiva.
Observaciones
en la emisión de la planilla de liquidación fina, no adjunta cantidades
finales de la obra.
Ítems
ejecutados que no cumplen las especificaciones técnicas
Falta
de actualización del cronograma de ejecución de obra
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Fuente: AEVIVIENDA, 2016
7.1
RESULTADOS
De
la revisión efectuada de informes emitidos por la contraloría General del
Estado en el periodo sujeto de estudio, se efectuaron las siguientes auditorías
a obras:
Auditoría
de Proyectos de Inversión Pública al Sistema de Mantenimiento de Vías Urbanas a
cargo del GAMEA. Gobierno Autónomo Municipal de El Alto (GAMEA). Referencia Informe K1/PP09/S11.
Auditoría
de proyectos de inversión pública sobre los procesos vinculados a la
construcción de carreteras de la red fundamental a cargo de la administradora
boliviana de carreteras Informe Nº K1/PP04/S08.
Los
objetivos y resultados de los informes indicados, se describen en los cuadros 1
y 2 respectivamente.
De
la revisión de información documental en la Agencia Estatal de Vivienda, la
misma efectúo un informe de Auditoria Especial en el periodo de estudio:
Informe de auditoría especial sobre cumplimiento de
contratos de construcción de viviendas periodo 2016, efectuado por la Unidad de Auditoria Interna de la Agencia
Estatal de Vivienda.
8.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
De los informes de auditoría evaluados se obtuvieron las
siguientes observaciones relevantes comunes:
Los Planes Operativos Anuales no están articulados con la
Planificación.
Ineficacia de la operación de revisión y aprobación de
los certificados de pago del Contratista.
Incumplimiento a lo establecido en el Manual de Procesos
y Procedimientos aprobado por Resolución Técnica Administrativa.
El Manual de Fiscales de Obra, incurre en imprecisiones
en la terminología utilizada en las funciones delimitadas en el citado
documento.
Dentro de las funciones del Fiscal de Obra se indica que
debe evaluar y aprobar la cancelación de pagos a la Contratista de acuerdo a
contrato, previa presentación de los certificados de pago y planillas de
avance, situación que no se cumple.
Asimismo, evaluado los resultados del informe de
auditoría especial efectuado por la Unidad de Auditoria Interna de la Agencia
estatal de Vivienda, sujeto de estudio se estableció las siguientes
observaciones:
Personal clave sustituido en la ejecución de las obras
sin aprobación del fiscal y supervisor
Superintendente de obra que realizo funciones en dos
contratos simultáneamente.
Apertura de libros sin fechas y en fechas diferentes a la
emisión de la orden de proceder.
Falta de registro de fechas de los libros de órdenes.
Falta de presentación de pólizas de seguros contra
accidentes personales por parte de la empresa constructora.
Falta de documentación que respalde las pruebas de
calidad de algunos ítems y materiales utilizados.
Error en la emisión de órdenes de cambio.
Plazo excesivo otorgado al supervisor de obra para la
recepción definitiva.
Observaciones en la emisión de la planilla de liquidación
fina, no adjunta cantidades finales de la obra.
Ítems ejecutados que no cumplen las especificaciones
técnicas
Falta de actualización del cronograma de ejecución de
obras
Recomendaciones
De las conclusiones efectuadas se tienen las siguientes
recomendaciones:
La Contraloría General del Estado, al ser un organismo de
control externo posterior, no tiene el conocimiento suficiente de las características
organizacionales y operativas de las instituciones públicas, lo que significa
que las auditorias que efectúa en cumplimiento a su mandato legal, son
superficiales como se puede observar en los resultados de las auditorias
efectuadas al Gobierno Municipal del Alto y a la Administradora Boliviana de
Carreteras.
El informe de auditoría especial efectuado por la Unidad
de Auditoria Interna de la Agencia Estatal de Vivienda, contiene hallazgos
importantes, los mismos que servirán para mejorar los procedimientos, controles
y cumplimiento de cláusulas contractuales de las obras publicas.
La Contraloría General del Estado, en su calidad de
Órgano rector del Sistema de Control en las instituciones públicas, debe
fortalecer las Unidades de Auditoria Interna, para que los recursos humanos de
las mismas sean reclutados a través de convocatorias públicas como lo establece
el Estatuto del Funcionario Público, y se realicen auditorias con la mayor
independencia posible.
Los Planes Operativos de las Unidades de Auditoria
Interna, en las Instituciones cuyo mandato social sea la construcción de obras
públicas; mínimamente deben programar una auditoria a obras más relevantes.
La auditoría a obras públicas debería efectuarse con el
enfoque de riesgo como estrategia, para que los informes de auditoría tengan un
valor agregado y mejoren la calidad, minimicen costos y optimicen el tiempo en
la construcción de Obras Públicas.
9.
PROPUESTA
El rol del auditor en los procesos de auto-evaluación de
controles, parte de la premisa que en las organizaciones y existe determinada
cultura administrativa, mediante la cual sus integrantes tienen claramente
entendido lo que es el proceso de control, la importancia de un buen sistema de
control, así como de su propia responsabilidad sobre la eficiencia y eficacia
del funcionamiento del proceso respectivo.
Lo que implica que la administración debió haber adoptado
un modelo de control, adecuado a las características de la organización, cuya
implantación fue apoyada por una amplia difusión y un programa de capacitación
para todos los involucrados en el proceso de control, a fin de propiciar un
cambio en la manera de pensar o actuar del personal, haciéndoles asumir el
papel de “propietarios” del Control Interno y proporcionándoles apoyo y orientación
en el cumplimiento de sus objetivos.
Enfoque
de riesgos
Aplicar el enfoque de evaluación de riesgos, conlleva los
siguientes aspectos:
Concentrar los recursos y revisiones de auditoria hacia
áreas de la organización que generen más valor, respondiendo a los mecanismos
que posee la organización para establecer prioridades en materia de riesgo.
Reportar la magnitud y tipo de riesgos que la
organización afronta, así como las acciones requeridas para la minimización de
los mismos.
Transmitir la experiencia del auditor en la
identificación de riesgos durante las auditorias.
Evolucionar el dominio de los controles al dominio de
riesgos.
Promover el entendimiento organizacional sobre el enfoque
y exposición de riesgo
Aplicar un enfoque proactivo, es decir que no se conforme
únicamente con detectar problemas, sino que, en lo posible, proponga las
respectivas soluciones.
Aplicar una visión global de la organización y del
ambiente de control.
10.
REFERENCIA BIBLIOGRAFICA
Colegio
de Auditores de Bolivia (2015). Normas de Auditoria Generalmente Aceptadas en
Bolivia. Santa Cruz: Bolivia.
Contraloría
General del Estado (2012). Normas de Auditoría de Proyectos de Inversión
Pública 5/17. Versión: 1; Vigencia: 11/2012 Código: NE/CE-016 CGE.
Contraloría
General del Estado (2012). Normas de Auditoría Especial 5/16 Versión: 1;
Vigencia: 11/2012 Código: NE/CE-015.
Contraloría
General del Estado (2012). Normas Generales de Auditoría Gubernamental
5/22Versión: 1 Vigencia: 11/2012 Código: NE/CE-011 CGE.
Federación
Internacional de Contadores (IFAC). Normas Internacionales de Auditoría (NIA)
Gaceta Oficial de Bolivia (1990). Ley No. 1178 de
Administración y Control Gubernamentales. La Paz: Bolivia.
Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia
(2009). Constitución Política del Estado. La Paz: Bolivia.
Hernández,
R. Fernández. (2006). Metodología de la Investigación. Iztapalapa. México: Mc
Graw Hill.
Organización
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Normas de
Auditoría.
Rodrigo
E.(2010). Administración de Riesgos E.R.M. y la Auditoria Interna. Bogotá:
Colombia: ECOE EDICIONES.
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